In 2024 overleed Daniel Kahneman, werd de Omgevingswet (eindelijk) ingevoerd, begon de Woo-plicht voor de 1^e tranche en werden de Wmebv en de Archiefwet weer uitgesteld. Het is december en ook ik blik terug en vooruit. En bij de goede voornemens voor 2025 komen de lessen van de overleden Nobelprijswinnaar voor economie, goed van pas.

In de decembermaand zetten veel mensen het voorbije jaar nog eens op een rijtje, ik ook. In mijn werk voor gemeenten door een (te?) groot deel van het land, maakte ik prachtige momenten mee en werd ik ook pijnlijk geconfronteerd met de kwetsbaarheid van het leven. Ook privé maakte ik ups en downs mee. Tussen al die hectiek door kwam in maart het bericht over het overlijden van Daniel Kahneman: de psycholoog die in 2002 de Nobelprijs voor Economie won. Hij kreeg die vanwege zijn onderzoek naar de verrassende en structurele denkfouten die mensen maken. Van hem leerden we over de verschillende systemen in onze manier van denken en handelen. Iets waar ik zowel privé als in mijn werk werk inspiratie uit haal.

Kahneman’s systeem 1 en systeem 2

Kahneman introduceerde de menselijke psyche in de economie. In zijn publicaties liet hij zien dat het idee van de rationeel calculerende mens die in zijn eigen voordeel handelt, niet altijd juist is. Mensen worden vaak veel meer geleid door een ander ‘systeem’. Hij maakte onderscheid tussen twee enorm verschillende denkprocessen die je doorloopt bij het maken van beslissingen:

• Systeem 1 is snel, automatisch, emotioneel en onderbewust.
• Systeem 2 is langzamer en doelbewuster. Je denkt na over verschillende overwegingen en weegt concepten en opties af.

Een voorbeeld van dit verschil geeft Kahneman met een bekend, raadselachtig sommetje: ‘een knuppel en een bal kosten samen €1,10. De knuppel kost €1 meer dan de bal => hoeveel kost de bal?’  De meeste mensen vermaken zich met het ‘raadsel’ door snel te antwoorden dat de bal 10 cent kost. Dat is een ‘Systeem 1’ antwoord, maar het is niet juist. Als je even nadenkt, kunnen de meeste mensen – dankzij systeem 2 – goed beredeneren dat de bal 5 cent kost en de knuppel dus €1,05.

Systeem 1 denken is belangrijk in ons leven. Het maakt het mogelijk om allerlei handelingen uit te voeren zonder er over te hoeven nadenken (zoals lopen of breien). Om snel te reageren op situaties als dat nodig is (zoals in sport of een geanimeerd gesprek op een verjaardag). Systeem 1 denken kost veel minder tijd en energie dan het bewustere nadenken, analyseren of afwegen van systeem 2. We hebben systeem 1 nodig om succesvol en gelukkig te zijn. Maar systeem 1 denken is ook foutgevoelig. Daarom moeten we voorzichtig zijn: wanneer kunnen we wel of niet vertrouwen op systeem 1 en wanneer moeten we bewust systeem 2 inzetten?

Informatiehuishouding is meer dan ICT

Ik hou me in mijn werk veel bezig met de informatiehuishouding van overheden, vooral gemeenten. Dat levert bij sommigen het beeld op dat ik een ICT’er ben. Of als ze me vooral kennen van mijn Woo-werk: een jurist. Maar de informatiehuishouding omvat veel meer dan eentjes en nulletjes of wetten en regels: het is een complex ecosysteem en bovendien een cruciale voorwaarde voor álle vormen van gemeentelijk werk. In navolging van Arre Zuurmond definieer ik die informatiehuishouding als:

Het geheel aan afspraken, structuren en voorzieningen dat ervoor zorgt dat

• de juiste gegevens en
• de juiste documenten
• op de juiste momenten en
• op de juiste plekken

Toegankelijk, bruikbaar en beschikbaar zijn gesteld voor:

• inwoners en organisaties,
• gemeenteraad,
• college van burgemeester en wethouders,
• ambtelijke organisatie,
• publiek domein (pers, etc.) en
• toekomstige generaties (via archief).

De Informatiehuishouding is dus heel breed. Toch is het onderwerp binnen veel gemeenten ondergebracht bij een ‘I-afdeling’. Terwijl processen en afspraken ook heel erg gaan over de manier waarop rollen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de gemeente zijn belegd… Terwijl de systemen en applicaties die worden gebruikt meestal meer bepalend zijn voor hoe het werk wordt uitgevoerd dan de wensen van de Gemeenteraad… Terwijl hoe de dienstverlening die een inwoner beleeft, in veel gevallen wordt bepaald door een samenwerkwerkingspartner in plaats van door de gemeente zelf. Kortom, allemaal het gevolg van keuzes hoe we het werk organiseren. De informatiehuishouding is nadrukkelijk een organisatievraagstuk. En niet zomaar een vraagstuk: het is een groot, samenhangend geheel, dat overzicht vereist over alle onderdelen van het gemeentelijk apparaat.

Informatiehuishouding is niet op orde

In de praktijk is de informatiehuishouding van Nederlandse overheden niet op orde. Dat is niet iets dat ik zo maar roep, het is een breed geaccepteerd feit (zie bijvoorbeeld conclusies van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding in 2023 en 2024). Als breed en complex organisatievraagstuk vraagt de inrichting van de informatiehuishouding om een systeem 2 benadering.

Gemeentemedewerkers maken – net als wij allemaal – dagelijks gebruik van het gemak dat systeem 1 biedt. Met alle foutgevoeligheid die daar bij hoort. De informatiehuishouding zóu gebruiksvriendelijk genoeg ingericht moeten zijn dat systeem 1 gebruik geen problemen hoeft op te leveren. Maar de gemeentelijke informatiehuishouding bestaat uit vele honderden werkprocessen, ondersteund door tentallen systemen en applicaties. Die over het algemeen niet helemaal zijn berekend op snel veranderende manieren van werken. En dus slaan we e-mails en Whatsapp-berichten niet netjes op bij het juiste dossier in het zaaksysteem en houden we ons niet aan andere regels en afspraken.

Niet alleen bij het gebruik van de informatiehuishouding, speelt systeem 1 een rol. Bij beslissingen over de inrichting ervan worden we continu verleid om verkeerde keuzes te maken. Ook dit is goed te begrijpen op basis van Kahneman’s werk. Hij beschreef bijvoorbeeld de vooruitzichttheorie (prospect theory), die erop neerkomt dat mensen een groter gewicht toekennen aan een eventueel verlies dan aan een eventuele winst die precies even groot is. Hij beschreef ook het principe van verzonken kosten (sunk cost fallacy): we zijn minder geneigd een beslissing terug te draaien als we er al in geïnvesteerd hebben. Beide principes lijken een rol te spelen bij de ‘legacy issues’ waar veel informatiesystemen bij de overheid mee te maken hebben: door geen afscheid te nemen van oude systemen en standaarden, worden bij aanbesteding voor nieuwe systemen en applicaties, suboptimale eisen opgenomen om te verzekeren dat nieuwe systemen aangesloten kunnen worden op andere systemen die al in gebruik zijn. Ook wanneer het waarschijnlijk veiliger, goedkoper en gebruiksvriendelijker zou zijn om ook het legacy systeem tegelijk te vervangen.

Daar komt bij dat besluiten over de informatiehuishouding een overzicht vereisen over het brede, complexe organisatievraagstuk, dat de I-afdeling helemaal niet heeft (of zelfs maar kan hebben). Veel keuzes t.a.v. de informatiehuishouding zijn van directe invloed op de manier waarop de organisatie werkt. Maar bij het opstellen of herijken van de sturingsfilosofie is maar zelden iemand uit die I-afdeling betrokken… Het leidt ertoe dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden niet worden belegd en er keuzes gemaakt worden zonder de informatie die nodig is voor een gedegen systeem 2 afweging. Omdat er wel een besluit nodig is, valt de beslisser terug op systeem 1.

Wetten en regels in 2024

Het probleem ligt overigens niet alleen bij decentrale overheden. Ook vanuit de landelijke overheid lijkt het maar niet te lukken om de samenhang te bewaken, die nodig is voor systeem 2. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de manier waarop ministeries en parlement omgaan met wetten en regels die van grote invloed zijn op de informatiehuishouding. Een greep daaruit in  2024:

• Op 1 januari was – na jarenlang uitstel – het moment eindelijk daar: de Omgevingswet trad in werking. Deze voegde 20 wetten samen tot één, bij uitstek bedoeld is om meer samenhang te krijgen. Na heel veel moeite, werk en externe inhuur was er in veel gemeenten opluchting, hoewel na 1 januari ook nog wel eens bleek dat niet álles vlekkeloos liep…
• Gemeenten die aan de slag gingen met de Wet modernisering elektronisch verkeer (Wmebv) konden goed gebruik maken van het werk dat al gedaan was voor de Omgevingswet: de ruimtelijk domein processen waren immers net door handen gegaan. Dat maakte het makkelijker om te bepalen wie zou moeten besluiten welk digitaal kanaal aangewezen wordt. Maar helaas: de Wmebv werd wederom uitgesteld, eerst van 1 juli 2024 naar 1 januari 2025 en vervolgens naar 1 januari 2026. Dat is jammer, want voor gemeenten die meebewegen met dat uitstel is de kans groot dat veel lessen van de Omgevingswet dan in de vergetelheid zijn geraakt.
• De Wet open overheid (Woo) kende in 2024 het roerigste jaar in haar korte bestaan. Het nieuwe kabinet besloot tot vervroegde evaluatie van de wet, i.v.m. de hoge uitvoeringslast. Daarnaast trad de eerste tranche categorieën voor actieve openbaarmaking op 1 november in werking en werd aangekondigd dat de tweede tranche voor decentrale overheden eind 2025 of zomer 2026 verplicht wordt. Tranche 3 en 4 volgen daarna.
• Modernisering van de Archiefwet is al jaren een slepend dossier. Nadat de wet eerder vertraging op liep bij het schrijven en consulteren, bleek in 2024 ook de Tweede Kamer een vertragende factor. Behandeling van de wet werd meermalen doorgeschoven en is nu gepland voor week 5 2025.
• Het is de lidstaat Nederland niet gelukt om voor de Europese deadline (17 oktober 2024) de NIS2-richtlijn in de Cyberbeveiligingswet (Cbw) en de CER-richtlijn in de Wet weerbaarheid kritieke entiteiten (Wwke) te implementeren. Dit betekent dat plichten die horen bij die wetten waarschijnlijk vanaf kwartaal 3 2025 in gaan. Voor overheden omvat dit o.a. de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) 2.0, die door NIS2 niet langer een advies is, maar een verplichting wordt.

De overeenkomst bij al deze wetten is uitstel van en/of onzekerheid over de invoeringsdatum. Dat is jammer, want een harde datum geeft gemeenten de urgentie die nodig is om van de waan van de dag te winnen. Dit bleek dit jaar ook bij tranche 1 van de Woo: de zekerheid (en een confronterend overzicht) zorgde ervoor dat bijna alle gemeenten op tijd klaar waren.

Niet alleen het schuiven van de datum is een probleem. Ook het feit dat die verschillende wetten en data niet goed op elkaar aansluiten stimuleert om terug te vallen op systeem 1: implementatie wordt zo steeds een snelle actie om een nieuwe wettelijke last te mitigeren, in plaats van een samenhangende en afgewogen systeem 2 planning om je informatiehuishouding op orde te krijgen.

Doorkijk 2025 en verder

Het is daarom hoopvol dat er ook harde plichten aankomen, waarbij de datums wel stevig vaststaan. Op 1 augustus 2024 is de Europese AI-Verordening in werking getreden. Die hoeft niet in nationale wetgeving geïmplementeerd te worden, maar heeft directe werking in Nederland. De plichten hiervan worden gefaseerd ingevoerd. Vanaf februari 2025 betekent het dat werkgevers moeten zorgen dat hun personeel en andere personen die namens hen AI-systemen gebruiken ‘AI-geletterd’ zijn. Dit betekent dat je goed overzicht moet hebben van welke van die tientallen systemen in je informatiehuishouding gebruik maakt (of in de nabije toekomst zal gaan maken) van een AI-toepassing. En dat je daarvoor passend training en instructies kan bieden.

Vanaf augustus 2026 zullen aanbieders van AI-systemen moeten voldoen aan transparantie-eisen voor hoog-risico systemen. Die plicht geldt ook voor gemeenten die gebruik maken van AI-toepassingen van leveranciers, maar die zelf als dienst aanbieden aan inwoners. Het betekent dat je risico-inschattingen moet hebben van alle systemen en applicaties waar een AI-toepassing onderdeel van kan zijn. Het overzicht dat je hiervoor moet hebben, zal heel veel overlap hebben met het overzicht dat nodig is voor implementatie van de Omgevingswet, Woo, Wmebv, Archiefwet, NIS2, etc.

Goede voornemens

Het kan je dus heel erg helpen als je bij het maken van overzicht dat nodig is voor het implementeren van een wettelijke plicht, goed op de hoogte bent van de eisen die er gelden bij al die andere eisen die op je af komen. Maar, dat vereist wel dat je met een systeem 2 instelling naar zo’n implementatie kijkt.

Daarom: neem je als gemeentelijke organisatie voor om in 2025 de informatiehuishouding als een breed organisatievraagstuk op te pakken. Voorkom dat systeem 1 de overhand krijgt en je je tóch weer laat verleiden om een implementatie als een losse opgave aan te vliegen door alleen ‘de wettelijke eisen te mitigeren’. Het vereist een beetje discipline om eerste vooruit te blikken en een samenhangende planning te maken, maar als je dat doet wordt het werk wel leuker en gemakkelijker!