Wat de Woo ons leert over eigenaarschap

Het is vandaag twee jaar geleden dat de Wet open overheid (Woo) in werking trad. Net als vorig jaar zullen er op 1 mei stukjes verschijnen van mensen die de geleerde lessen op een rij zetten. Dit jaar doe ik dat ook, maar ik beperk me tot één les: de Woo heeft geleerd hoe belangrijk ‘eigenaarschap’ is. Eigenaarschap krijgt weliswaar veel aandacht binnen gemeenten, maar nog niet altijd op de juiste manier…

Woo: drie onderwerpen

Als je het plat slaat, gaat de Woo over drie onderwerpen: 1) Passieve openbaarmaking (Woo-verzoeken, zoals voorheen Wob-verzoeken), 2) Actieve openbaarmaking (ongevraagd openbaar maken van (eind-)documenten, de harde plicht wordt nog gefaseerd ingevoerd) en 3) Informatiehuishouding op orde. Die laatste is eigenlijk een voorwaarde om de eerste twee goed te kunnen doen en in de wet zelf zijn er geen harde wettelijke eisen verbonden aan hoe je die informatiehuishouding precies zou moeten organiseren. Overigens worden daar in bijvoorbeeld de Archiefwet wel een aantal concretere voorwaarden voor bepaald. Ook rond passieve openbaarmaking en informatiehuishouding is nadrukkelijk belegd eigenaarschap een absolute kernvoorwaarde om goed te kunnen functioneren. Maar ik beperk me in dit stuk tot actieve openbaarmaking om dit belang te duiden.

Complexiteit

Volgens de Woo zullen straks de documenten van tenminste 17 informatiecategorieën actief openbaar gemaakt moeten worden. Bij Koninklijk Besluit zal (per categorie) bekend worden gemaakt wanneer de harde plicht daarvoor ingaat. Het is nog niet precies duidelijk wanneer welke categorie aan bod komt, staatssecretaris Alexandra van Huffelen heeft toegezegd voor de zomer van 2024 met een planning te komen. De verwachting is dat in die planning de ‘makkelijkere’ categorieën eerder aan bod komen en complexere categorieën later in de tijd écht verplicht openbaar zullen worden.

Maar wat maakt zo’n categorie nou complex? Allereerst is er een verschil in complexiteit van een proces dat doorlopen wordt om tot een einddocument te komen. In veel gevallen kan een einddocument niet zomaar openbaar gemaakt worden, omdat er onderdelen in zitten die onder één van de uitzonderingsgronden van de Woo vallen. Denk bijvoorbeeld aan persoonsgegevens of economisch of politiek gevoelige gegevens. De Woo kent in hoofdstuk 5 een lijst met uitzonderingsgronden. Er zijn twee manieren om daar mee om te gaan: A) je kunt achteraf ‘lakken’. Dat is wat er nu veelal al gebeurt bij Woo-verzoeken en is – zelfs met laksoftware – een behoorlijk arbeidsintensief proces. B) Je kunt het werkproces zo inrichten dat het niet nodig is om in de documenten te lakken, bijvoorbeeld door veranderingen aan te brengen in het aanvraagformulier, in de manier waarin je opdracht geeft in een inkooptraject, in het sjabloon dat gebruikt wordt om een document in op te stellen of in de teksten die opschrijft in een brief of beleidsstuk schrijft. Hoe meer stappen in zo’n werkproces zitten, hoe complexer om te bepalen waar je het ‘Woo-proof’ zijn van het document borgt.

Ten tweede kan de complexiteit zitten in wáár in de organisatie documenten van de categorie zoal voor kunnen komen. Van ‘Raadsstukken’ of ‘Bestuursstukken’ is makkelijk vast te stellen dat die ergens gedurende het werkproces langs de Griffie of het College van B&W zullen gaan. Er is in die categorieën makkelijk een ‘single point of control’ aan te wijzen die het ‘Woo-proof’ zijn van de documenten kan bewaken. Maar bij bijvoorbeeld de informatiecategorie ‘Beschikkingen’ kan je erop rekenen dat de documenten in nagenoeg alle hoeken en gaten van het gemeentelijk apparaat kunnen voorkomen. Hoe kan je dan op een eenduidige manier borgen dat de einddocumenten ‘Woo-proof’ zijn?

Proces-eigenaarschap

Het is daarom belangrijk dat alle werkprocessen in de gemeente een duidelijke eigenaar kennen. Iemand die de verantwoordelijkheid heeft om te zorgen dat de manier van werken in een proces voldoet aan de eisen van wetten, regels en gewenste kwaliteit. Iemand die misschien niet zelf van de hoed en rand weet van elke deelstap die in het werkproces gezet wordt, maar wel de juiste collega’s weet te vinden om te zorgen dat de gemeente te allen tijde ‘in control’ is. En dat informatie over het wekproces voor anderen inzichtelijk is, bijvoorbeeld door actuele procesbeschrijvingen op orde te houden in een documentair structuur plan (DSP) voor alle processen. In praktijk zie je dat deze vorm van eigenaarschap maar zelden écht goed belegd is in gemeenten. Als gevolg daarvan is het DSP-systeem waarin per werkproces inzichtelijk is welke documenten erin voorkomen en hoe verschillende wettelijke eisen worden geborgd. En dat is lastig, want daardoor moet je, als je de Woo gaat implementeren, zélf op zoek naar in welke werkprocessen welke documenten voor komen. En als het al lukt om die processen te vinden, moet je binnen die processen met de betrokken collega’s in gesprek of de extra last van de Woo-proo-maatregel wordt gepakt door de collega van het aanvraagformulier, de collega die het sjabloon beheert, de collega die het sjabloon gebruikt of de collega die het achteraf zou kunnen lakken. Zonder proces-eigenaar is het een hele opgave om voor al die werkprocessen de knoop door te hakken…

Eigenaarschap van systemen en applicaties

Dit geldt overigens niet alleen voor eigenaarschap van processen. Zelfs als je proces-eigenaren hebt voor alle 1100+ werkprocessen in het (model-)DSP, kunnen die eigenaren niet alle knopen doorhakken die nodig zijn. Want wanneer Woo-proof-maatregel een aanpassing vraagt in een zaaksysteem, vakspecifieke applicatie of webformulier, dan is de toepassing die daarvoor gebruikt wordt vaak ook in gebruik voor andere werkprocessen. Het is dan niet zo dat je per werkproces een keuze kan maken, maar in beginsel wil je dat alle werkprocessen die gebruik maken van dezelfde (soort) formulieren of zelfde applicatie, ook dezelfde keuze maken om Woo-proof te worden. Hierover zou de proces-eigenaar logischerwijs in gesprek moeten gaan met de eigenaar van systeem of applicatie. Hoewel die eigenaren veel vaker voorkomen in gemeenten, is dat in veel gemeenten toch nog niet goed geregeld. En in gemeenten waarin veel systemen en applicaties in beheer zijn bij een GR of andere vorm van samenwerking. Bovendien is dat beheer in veel gevallen niet meer bij gemeente of GR belegd, maar zie je bij Saas-toepassingen dat het beheer bij de leverancier in ondergebracht. Onduidelijkheid over wie welke besluiten mag nemen kan leiden tot vertraging, foutgevoeligheid en demotivatie van collega’s.

De term ‘eigenaarschap’ blijkt verwarrend

In gemeenten is het eigenaarschap zoals hierboven beschreven niet goed belegd. Soms is het op papier wel zo bedacht, maar is in praktijk de klad erin gekomen. Vaak is het echter ook op papier niet goed geregeld. In de voorbeelden hierboven is het vooral van belang dat duidelijk is hoe beslissingsbevoegdheid  is geregeld en wie de verantwoordelijkheid draagt voor beheer van het proces/applicatie/systeem.

In veel gemeenten wordt verantwoordelijkheid wél gezien als een belangrijk onderdeel van eigenaarschap. Maar vaak wordt het anders uitgelegd: het gaat daarbij vaak om collega’s die ‘eigenaarschap voelen’ door ‘verantwoordelijkheid te nemen’. Het beschrijft vooral een organisatiecultuur waarin verantwoordelijkheid laag in de organisatie ligt en collega’s onderling afspreken hoe ze er samen voor zorgen dat de gemeente een topdienstverlener is. Maar bij implementatievraagstukken als de Woo, blijft vaak onduidelijkheid wie de bevoegdheid heeft om besluiten te nemen. En daarmee blijft ook vaak onduidelijk wie de plicht heeft om te zorgen dat er een keuze wordt gemaakt, waardoor uitstel op de loer ligt.

De les: veranker eigenaarschap en verantwoordelijkheid in je organisatiefilosofie

Het belang van goed belegd eigenaarschap en bijbehorende verantwoordelijkheden is natuurlijk niet uniek voor de Woo. Door de vraagstukken die spelen bij implementatie van actieve openbaarmaking, komt het wel heel erg nadrukkelijk naar voren. Maar die vragen spelen uiteraard ook bij veel andere implementatievraagstukken. Soms ook heel breed in de organisatie, zoals bij de Omgevingswet, soms ook bij heel specifieke implementatievraagstukken zoals wetswijzigingen binnen een bepaald beleidsdomein of vervanging van een computersysteem. De afgelopen jaren hebben we er een fiks aantal van zien langskomen en we kunnen erop rekenen dat dit de komende jaren niet minder zal worden. Kortom: het is de hoogste tijd om een échte keuze te maken om eigenaarschap te beleggen binnen de organisatie!